Реферат: Особенности региональной политики стран Евросоюза
Европа - один из пяти континентов, расположенных между Северным Ледовитым океаном, Средиземным морем, Кавказскими горами, Каспийским морем и Уралом, насчитывает 10,5 млн.кв. км и более 720 млн. человек.
После второй мировой войны Европа была разделена на два экономически и идеологически противоположных блока: Западную Европу, включающую в себя самые развитые страны, и Восточную Европу. В конце 80-х годов произошло крушение коммунистических режимов: объединение Германии (1990), восстановление независимости прибалтийских государств, дезинтеграция Советского Союза (1991), распад Югославии (1991), разделение Чехословакии (1993), так появилось до девяти новых государств.
[sms]Новая политическая ситуация значительно изменила экономический и политический климат на континенте, поэтому перед современной Европой возникают новые проблемы, которые требуют осмысления с позиций разных наук, в том числе в аспекте региональной политики.
Эти проблемы волнуют всех европейцев от Атлантики до Урала. Расширение контактов в начале двадцать первого века позволяет европейцам надеяться на установление взаимопонимания, а, следовательно, на успешное решение проблем.
В данной работе мы хотели бы рассмотреть особенности региональной политики стран Евросоюза.
1. Цели и задачи региональной политики стран ЕС
Основные направления новой региональной политики Европейского сообщества были изложены в феврале 1987 г. в докладе комиссии ЕС "Единые акты должны иметь успех: новые перспективы для Европейского сообщества".
Основная цель региональной политики сообщества, как отмечалось в докладе, - гарантировать предпринимателям любых регионов (включая отсталые и регионы промышленного спада) равные возможности развития по завершении формирования единого европейского рынка. Именно на создание благоприятных условий для предприятий, адаптирующихся к единому рынку и к большей конкуренции, и направлена основная часть мероприятий сообщества [The Regions in the 1990s: Fourth Periodic Report on the Scocial and Economic Situation and Development of the Regions of the Community / ECSC-EEC-EAEC. - Brussel; Luxemburg, 1991].
С общего согласия стран - членов ЕС в региональной политике сообщества выделяются следующие пять основных целей:
Содействие структурной перестройке и развитию отсталых регионов. К их числу относятся регионы, где производство валового внутреннего продукта в расчете на 1 человека составляет менее 75 % среднего уровня в Европейском сообществе. Список регионов, подпадающих под цель 1, пересматривается, каждые пять лет.
Содействие перестройке и развитию депрессивных ареалов, приграничных ареалов, частей ареалов, включая ареалы рынков труда и города (агломерации) с высокой безработицей и снижающимся уровнем промышленного развития. Под цель 2 попадают ареалы, где
средняя доля безработных за последние 3 года вследствие сокращение числа занятых в промышленности выше средней величины в Европейском сообществе в целом;
доля промышленных рабочих в общей численности занятых начиная с 1975 г. равна или превышает средний уровень в сообществе;
за последние 3 года наблюдалась существенная потеря рабочих мест или сокращение жизненно важных секторов экономики, влекущие за собой серьезное обострение проблемы безработицы.
Кроме того, целью 2 были охвачены общины, в которых безработица вследствие значительного сокращения числа занятых в промышленности была выше средней в ЕС, по крайней мере, на 50 %.
На основе этих критериев быт составлен список ареалов, который пересматривается каждые три года. По прошествии трех лет комиссия ЕС с участием Европейского парламента может изменить критерии отбора ареалов в рамках цели 2.
Борьба с долговременной безработицей Критерием здесь служит количество лиц старше 25 лет, ищущих работу и находящихся без работы более 12 месяцев.
Помощь по включению молодежи в трудовую жизнь Критерий отбора - ищущая работу молодежь до 25 лет.
Содействие проведению реформы общей аграрной политики с выделением двух самостоятельных целей:
модернизация и развитие обслуживающих сельское хозяйство производств (заготовка, переработка и сбыт продукции сельского и лесного хозяйства);
содействие развитию сельских ареалов.
Комиссия ЕС установила следующие критерии выделения ареалов, которым оказывается содействие в рамках последней цели:
более высокая доля занятых в сельском хозяйстве в общей численности занятых по сравнению со средней в сообществе;
низкий уровень доходов в сельском хозяйстве;
низкий уровень социально-экономического развития, исчисленный на основе валового внутреннего продукта.
Содействие Европейского сообщества может распространяться и на другие сельскохозяйственные ареалы, характеризующиеся низким уровнем социально-экономического развития, при этом выдвигаются следующие критерии:
низкая плотность населения и (или) сильная тенденция населения к переселению;
окраинное или островное положение ареала по отношению к крупным центрам экономической и общественной деятельности;
чувствительность развития сельского хозяйства к реформе аграрной политики Европейского сообщества (плохая структура сельскохозяйственных предприятии и возрастная структура занятых в сельском хозяйстве);
чрезмерная нагрузка на окружающую среду;
местоположение сельскохозяйственных ареалов внутри горных областей и т. п. [Ларина Н. И. Мировой опыт региональной политики. - 1996, стр. 69 - 71].
2. Основные региональной политики в странах ЕС
Можно назвать три группы основных инструментов проведения региональной политики ЕС:
Европейский фонд регионального развития;
Широкий круг финансовых учреждений и фондов, средства которых могут использоваться в региональных целях:
Европейский инвестиционный банк;
Европейский социальный фонд;
Европейский комитет угля и стали;
Европейский сельскохозяйственный фонд управления и гарантий (отделение управления);
Другие средства координации:
политика конкуренции;
региональные налоги;
планы-предложения регионального развития стран-членов ЕС;
концепции совместного развития;
оперативные программы и инициативы сообщества;
периодические доклады;
приоритеты (и стимулы) в региональной политике стран ЕС.
Европейское сообщество оказывает помощь населению и предпринимателям в тех или иных ареалах посредством предоставления субсидий и ссуд. Субсидии выделяют в основном три структурных фонда:
Европейский фонд регионального развития (European Regional Development Fund - ERDF), созданный в 1975 г. с целью содействия сокращению социально-экономических различий между регионами сообщества (4,5 млрд. экю в 1989 г.).
Европейский социальный фонд (European Social Fund - ESF), задача которого - способствовать занятости (3,5 млрд. экю в 1989 г.).
Отделение управления при Европейском сельскохозяйственном фонде управления и гарантий (Guidance Section of the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF). Назначение фонда - способствовать ускорению приспособления структуры сельского хозяйства отдельных стран и регионов к условиям общей аграрной политики ЕС, способствовать развитию сельских ареалов (1,5 млрд. экю в 1989 г.).
Источниками ссуд ЕС являются такие учреждения как:
Европейский инвестиционный банк (European Investment Bank - EIB);
Новый инструментарий сообщества (New Community Instrument - NCI);
Европейское общество угля и стали (European Cool and Steel Community - ESCS);
Европейское атомное общество (Euratom).
Ниже приведена схема распределения средств названных источников под реализацию 5 приоритетных целей [Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. - М.: Экономика, 1998, стр. 73]:
Цели
Возможные источники средств
1
ERDF
ESF
EAGGF
FIB
ESCS
2
ERDF
ESF
EAGGF
FIB
ESCS
3
ESF
FIB
ESCS
4
ESF
FIB
ESCS
5а
EAGGF
5b
ERDF
ESF
EAGGF
FIB
Как видим, предпочтение в распределении средств отдается комбинации (сочетанию) субсидий и ссуд, выделяемых на отдельные мероприятия, что позволяет повысить результативность оказываемой помощи. Например, на производственные инвестиции в регионах, попадающих под цель 1, через фонды могут поступать средства, покрывающие свыше 50 % общих затрат. В странах, где выделение субсидий сильно ограничено принятыми в сообществе правилами регулирования конкуренции, эта доля ниже. В регионах, не попадающих под цель 1, доля наибольшей помощи составляет около 30 % инвестиционных затрат.
По инвестициям в инфраструктурные проекты сочетание субсидий и ссуд устанавливается в зависимости от доходности проекта. Для инвестиций, в результате которых ожидаются значительные доходы, существуют верхние границы размеров субсидий сообщества. Это, например, мероприятия в сферах телекоммуникаций, энергетики, дальнем автомобильном или железнодорожном сообщении, осуществляемые в интересах всего сообщества или национальных интересах государств. Верхняя граница зависит также и от того, в каком состоянии находится территория, попадающая под цели 1, 2 и 5Ь.
Для инвестиций в инфраструктурные проекты, при которых доходы небольшие (например, в водное хозяйство, в близкое автомобильное или железнодорожное сообщение), а также для инвестиций в проекты, где нет доходов (бесплатные дороги, инфраструктурные проекты в области здравоохранения, культуры и воспитания и т. п.), нет и специфических верхних пределов, кроме тех, которые установлены общими правилами сообщества в рамках структурных фондов.
Соотношение различных субсидий и ссуд для остальных проектов должно отвечать следующим правилам: 50 % общих расходов может покрываться в форме субсидий одного или нескольких структурных фондов, 70 % при сочетании субсидий и ссуд для финансирования тех же самых проектов (эта верхняя граница в некоторых случаях может быть повышена, но не должна составлять более 90 % общих расходов). Кроме того, могут привлекаться и другие финансовые источники.
Подход сообщества, суть которого в том, что любое достижение в области регионального развития рассматривается как результат от совместных усилий районов стран-участниц и комиссии сообщества, базируется на трех принципах: партнерстве, субсидиарности и дополнительности.
Партнерство определяется как тесное сотрудничество между комиссией сообщества и страной, которую представляют на национальном, региональном, локальном и прочих уровнях компетентные органы. Оно распространяется на подготовку, финансирование, реализацию, сопровождение и оценку мероприятий сообщества. Смысл партнерства в том, что различные экономические агенты, ориентируясь в своих действиях на официальные стратегии и программы, достигают общих целей как один партнер. Естественно, партнерство не исключает определенной децентрализации совместных действий, при которой лучше учитываются реальные экономические условия, и тем самым создается основа субсидиарности.
Субсидиарность - перенесение компетенции на тот уровень (более высокий или более низкий), на котором наиболее эффективно решаются проблемы.
Дополнительность - совместное финансирование мероприятий. При этом увеличение финансовых средств структурных фондов сообщества и их концентрация в определенных странах или регионах достигают своего эффекта, когда расходы соответствующих стран (т. е. национальные расходы), по меньшей мере, остаются постоянными.
Мероприятия сообщества дополняют соответствующие национальные мероприятия или содействуют им [Гладкий Ю. Н., Чистобаев А. И. Основы региональной политики. - СПб, 1998].
3. Концепции совместного развития
Чтобы региональная политика ЕС способствовала максимально возможному использованию ресурсов отдельных стран и регионов, вела к повышению их конкурентоспособности, принимаются концепции совместного развития (КСР). Разработка и реализация концепций совместного развития включает четыре этапа.
Этап 1 - разработка планов-предложений. В 1989 г. комиссия ЕС впервые обозначила в основных направлениях деятельности сообщества на перспективу общие ориентиры по региональной политике, целевые задачи и критерии определения списка регионов, на которые распространяются мероприятия сообщества. При этом странам - членам ЕС не указывалось, что должно быть в их планах, а разъяснялись основные положения и приоритеты, на которые страны должны ориентироваться при составлении своих планов-предложений. Последние с изложением собственной стратегии в рассматриваемом периоде и указанием необходимых для этого средств, как национальных, так и ожидаемых от сообщества, страны-члены ЕС представляли на рассмотрение комиссии. Комиссия ЕС, получив в свое распоряжение обоснованные сведения о приоритетных целях (задачах) и потребностях в финансировании по отдельным странам сообщества, затем работала над концепцией совместного развития (КСР), согласовывая ее со всеми странами-участницами. При разработке КСР и планов предложений предписывалось пользоваться общепринятой классификацией территории (NUTS).
66 регионов Европейского сообщества;
174 административных образования (районы);
829 областей (ареалов), на которые расчленяются образования уровня NUTS II.
Было установлено, что на уровне территориальных образований второй группы NUTS разрабатываются планы развития регионов, попадающих под цель 1. Однако Ирландия, Греция и Португалия, попадающие главным образом под цель 1, представили планы-предложения, разработанные на национальном уровне. Это было сделано в надежде на получение возможно большего синергетического эффекта.
На уровне территориальных образований третьей группы NUTS разрабатывались планы региональной и социальной перестройки (цель 2) и планы содействия развитию сельских ареалов (цель 5Ь).
При представлении планов-предложений в рамках целей 1, 2, 5Ь необходимо было указать региональные, локальные и прочие органы, на которые можно было возложить ответственность за проведение отдельных мероприятий.
Планы-предложения по борьбе с долговременной безработицей (цель 3) и по включению молодежи в трудовую жизнь (цель 4) составлялись на национальном уровне. При этом особо выделялись расходы для регионов и ареалов, попадающих под цели 1, 2, 5Ь, и затраты для прочих регионов и ареалов.
При разработке национальных планов-предложений следовало координировать планы районов, которые внутри одной страны попадали под единую цель, а также согласовывать мероприятия, которые в рамках разных целей относились к одной географической области. Возможность участия сообщества в финансировании мероприятий планов-предложений определялась:
степенью тяжести специфических проблем, прежде всего региональных или социальных;
финансовыми возможностями соответствующей страны, при этом учитывалось относительное благополучие этой страны;
особой значимостью, которая придавалась мероприятиям на уровне сообщества;
особым интересом к мероприятиям на региональном уровне.
Масштабы участия сообщества определялись исходя из следующих условий:
финансировалось не более 75 % и не менее 50 % общих расходов на мероприятия в регионах, попадающих под цель 1;
финансировалось не более 50 % и не менее 25 % общих расходов в остальных регионах;
для инвестиций, в результате которых ожидалось получение дохода, границы не устанавливались;
полностью финансируются сообществом мероприятия по оказанию помощи в разработке планов-предложений, концепций совместного развития, а также оперативных программ, проводимых по инициативе комиссии ЕС.
Этап 2 - разработка концепций совместного развития. После рассмотрения комиссией ЕС представленных планов-предложений, согласования спорных вопросов со всеми партнерами, особенно с партнерами разных региональных уровней, причастных к принятию решений по основным пунктам планов-предложений, было разработано 140 концепций совместного развития для 12 стран-участниц. Эти концепции распределялись по целям следующим образом:
Цель 1---------------------18
Цель 2---------------------57
Цель 3, 4 (вне регионов цели 1)-----9
Цель 5Ь--------------------56.
Этап 3 - реализация концепций совместного развития. Формы участия сообщества в реализации концепций совместного развития многообразны:
оперативные программы;
глобальные субсидии (гранты);
средства на техническую помощь и исследования; и др.
Цель оперативной программы - увязать долговременные мероприятия, для осуществления которых могут быть задействованы один или несколько структурных фондов, средства Европейского инвестиционного банка и прочие финансовые источники. Оперативные программы разрабатываются и реализуются по инициативе или страны или комиссии сообщества с согласия соответствующей страны-участницы. Если оперативная программа требует участия нескольких структурных фондов и (или) нескольких финансовых источников, то она реализуется как интегрированная оперативная программа.
Глобальные субсидии (гранты) определяются комиссией сообщества с участием страны-участницы и компетентных органов, ее представляющих. Страна-участница возлагает на уполномоченные для этой цели учреждения задачу управления выделяемыми средствами (грантами) по мероприятиям, проводимым несколькими малыми или средними по размеру участниками проектов.
Средства на техническую помощь и исследования выделяются из различных бюджетных источников:
0,3 % средств структурных фондов расходуется на финансирование исследований и технической помощи при разработке планов-предложений, концепций совместного развития и оперативных программ;
0,5 % средств ERDF - на финансирование проектов сотрудничества между регионами, локальными учреждениями и локальными объединениями;
5 % средств ESF выделяется на финансирование инновационных проектов, проводимых большинством стран-участниц по профессиональному обучению молодых кадров и повышению квалификации лиц, уже имеющих профессию;
1 % средств EAGGF выделяется на финансирование исследовательских проектов в области сельского и рыбного хозяйства (такого рода проекты учитываются в концепции совместного развития, но финансируются как самостоятельные проекты).
Конкретные формы участия сообщества в реализации КСР зависят от целей, под которые эти концепции составлены. Можно выделить три формы реализации концепций совместного развития.
Во-первых, концепции, составленные на основе региональных планов-предложений под цели 1, 2, 5Ъ, реализуются через:
оперативные программы (сроком на 3 - 5 лет). Для одного и того же региона возможно несколько видов оперативных программ (например, по инфраструктуре, по социальным секторам). Оперативная программа может финансироваться одним или несколькими структурными фондами, которые должны использоваться путем сочетания субсидий и ссуд. Средства, поступающие от структурных фондов, согласовываются ежегодно. Финансирование КСР сообществом осуществляется в виде авансов и платежей по окончании;
большие проекты. Эта форма относится только к мероприятиям, финансируемым из Европейского социального фонда. Для производственных инвестиций минимальный финансовый объем составляет 10 млн. экю, для инфраструктурных инвестиций - 15 млн. экю;
глобальные субсидии - субсидии из ERDF, ESF, EAGGF. Управление бюджетными средствами по фонду ERDF комиссия ЕС возлагает на соответствующие учреждения в регионах;
содействие национальным методам регулирования. Сообщество выделяет субсидии для предприятий, если их деятельность отвечает правилам конкуренции в рамках ЕС. Критерии для содействия со стороны ЕС определяются на основе КСР.
Во-вторых, концепции, составленные на основе национальных планов-предложений под цели 3, 4, реализуются через:
горизонтальные оперативные программы содействия национальным методам регулирования в рамках целей 3, 4;
глобальные субсидии;
инновационные мероприятия.
Критерии для содействия сообщества мероприятиям в рамках этой группы КСР должны не только вытекать из сути концепции, но и соответствовать критериям и приоритетам ESF. Географические границы здесь не играют никакой роли.
В-третьих, концепции, составленные под цель 5а, реализуются через:
субсидии, предоставляемые для улучшения производственных структур;
оперативные программы;
глобальные субсидии для улучшения элементов производственных структур, занятых переработкой продукции сельского и лесного хозяйств.
Этап 4 - сопровождение и оценка концепций. Сопровождающие мероприятия - это мероприятия по адаптации к конъюнктурным и структурным изменениям на всех уровнях реализации КСР.
В целях контроля над расходом денег сообщества предусмотрен следующий механизм оценки и контроля структурных мероприятий. Оценка мероприятий сообщества осуществляется с позиции общего воздействия на обозначенные цели и, особенно на укрепление социально-экономических связей в сообществе, а также с позиции долговременных последствий мероприятий на уровне оперативных программ. Оценка производится по экономическим индикаторам на базе региональных и национальных статистических данных и данных исследований и анализа. Выводы представляются Европейскому парламенту и социальному комитету в рамках ежегодных докладов.
Проводя контроль, комиссия может сократить или прервать финансирование, если выясняется нерегулярность и незаконность действий, изменение способа или условий проведения мероприятий. Незаконно выплаченные суммы возвращаются комиссии, с невозвращенных сумм, в соответствии с бюджетным порядком и предписаниями комиссии, взимаются пени за просрочку исполнения обязательств [Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. - М.: Экономика, 1998, стр. 82].
Заключение
Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются.
Региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой.
Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.
Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.
Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.
Библиографический список
Гладкий Ю. Н., Чистобаев А. И. Основы региональной политики. - СПб.: Изд-во В.А. Михайлова, 1998.
Ларина Н. И. Мировой опыт региональной политики. - 1996.
Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. - М.: Экономика, 1998.
Региональные исследования за рубежом. - М.: Наука, 1973.
Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. - М.: Экономика, 2000.
The Regions in the 1990s: Fourth Periodic Report on the Scocial and Economic Situation and Development of the Regions of the Community. // ECSC-EEC-EAEC. - Brussel, Luxemburg, 1991. [/sms]
