Реферат: Информационное значение кадастров в управлении природопользованием и охраной окружающей среды
[sms]Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" определил необходимость ведения государственных кадастров природных ресурсов, их учета и социально-экономической оценки. Эти функции находятся в компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, а также возложены на государственные природоохранные органы, отрасли природопользователи. В то же время правильное, с точки зрения Центра и регионов, распределение прав владения и распоряжения природными ресурсами невозможно без достаточно полной и подробной информации о количестве, качестве, социально-экономической оценке отдельных видов природных ресурсов (объектов), а также всего природно-ресурсного потенциала в границах каждого административно-территориального образования. Поэтому необходимо осуществить меры по инвентаризации и адресной (картографической) привязке природных ресурсов (объектов), оценке их состояния в натуральных и экономических показателях, а также провести их правовую привязку в зависимости от субъектов владения и пользования.
Проблема кадастров природных ресурсов, кроме политико-экономического характера, содержит актуальный эколого-экономический аспект.
"Технологическое развитие человеческой цивилизации привело в настоящее время к значительному загрязнению окружающей среды. В качестве неизбежного результата повседневной хозяйственной и военной деятельности человека, аварий на промышленных объектах и испытаний оружия в природную среду поступило избыточное по сравнению с естественным, количество различных веществ или элементов. Многие соединения, поступившие в окружающую среду, не встречаются в природе и искусственно синтезированы человеком.
Воздействие факторов антропогенного происхождения стало настолько значительным на природную среду, живые организмы и их сообщества, стало настолько значительным и во многих случаях настолько разрушительным, что невозможно уже игнорировать последствия этого воздействия на живые организмы и среду обитания.
Возникшее вследствие человеческой деятельности изменение физических, химических или биологических характеристик окружающей природной среды, приводящее сейчас или в будущем к ухудшению условий жизни человека, живых организмов, их сообществ, к истощению или порче сырьевых ресурсов, к нарушению дальнейшего развития человеческого общества, и называется загрязнением. Загрязнители - это те химические вещества, физические или биологические факторы, которые вызывают загрязнение" /3, с. 7/.
Вся выраженная выше характеристика и оценка современной глобальной экологической ситуации связана в значительной мере с методами, технологией и политикой природопользования в разрезе национальных и региональных масштабов, отраслевым и территориальным подходами к использованию природно-ресурсного потенциала.
"Использование отдельных видов ресурсов, а тем более всего природно-ресурсного потенциала любого региона может осуществляться в различных вариантах, структурных сочетаниях производства и осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи" /28, с. 36/.
Кадастровая информация в комплексном управлении природопользованием региона необходима прежде всего для того, чтобы стратегически правильно дать перспективную оценку находящимся на территории региона отраслям и предприятиям промышленности по трем классификационным группам:
1) отрасли, подлежащие выводу из региона по признаку так называемой непрофильности региональному природно-ресурсному потенциалу и эколого-экономическим особенностям;
2) отрасли, развитие которых по тем или иным причинам следует сдерживать. Например, при доминировании использования невозобновляемых минерально-сырьевых полезных ископаемых следует заранее предусматривать и планировать возможность перепрофилирования производства после их истощения. Как показывают исследования и практика, эффективное взаимоувязанное решение указанных вопросов можно осуществить лишь на основе кадастровых информационных систем управления природопользованием и охраной окружающей среды;
3) отрасли рыночной специализации, развитие которых в принципе может быть неограниченным со стороны наличия природных ресурсов, природного фонда региона, прогноза естественного хода развития его природной среды, особенно в перспективе, а также при прогнозировании косвенных воздействий на природную среду планируемых крупномасштабных преобразований природы.
"Предприятие, имеющее несовершенную технологию и (или) недостаточно оснащенное природоохранным м, оказывает негативное воздействие на окружающую среду; при этом его издержки на природоохранную деятельность и общие издержки на производство продукции оказываются заниженными. Цена продукции, базирующаяся на неполном учете необходимых экологических издержек, создает видимость общественно необходимых затрат на ее производство. В действительности в общественную стоимость производства продукции, связанного с негативным воздействием на окружающую среду, входит и экономический ущерб, оказываемый этим воздействием. Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия на нее должна стать одним из основных источников одновременного снижения "видимого" и реального значений общественных издержек и устранения дефицита экологической продукции на основе расширенного воспроизводства последней" /22, с. 149/.
Это указывает на несовершенство экономического механизма охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
В качестве наиболее важных направлений дальнейшего совершенствования экономического механизма природопользования следует назвать отработку методов определения экономических оценок природных ресурсов, расширение сферы их использования. В частности, практической задачей является получение комплексных социально-экономических оценок природных ресурсов (объектов), дающих возможность подойти к оценке природно-ресурсного потенциала территории в целом. А это практически возможно только на основе формирования и ведения отраслевых (ресурсных) и комплексных территориальных кадастров природных ресурсов. Важное место в экономико-правовом механизме обеспечения экологической безопасности занимает страхование ответственности на случай загрязнения окружающей среды. Экологическое страхование может выполнить функции контроля за осуществлением предприятиями мер экологической безопасности. Такой контроль может проводиться на разных стадиях прохождения договора страхования. При заключении договора страхования страховая компания анализирует хозяйственную деятельность предприятия, проводит экологическое аудирование, определяя степень страхового риска, возможность и целесообразность заключения договора, приемлемые размеры страховых платежей по нему. В процессе действия договора страхования осуществляется контроль за текущей деятельностью предприятия и даются указания по проведению природоохранных мероприятий. При наступлении страхового случая рассматриваются фактические обстоятельства дела, определяется наличие вины предприятия и ее степени, решается вопрос о применении к предприятию определенных санкций. Наконец, и это главное - страховые операции могут служить одним из источников средств для финансирования мероприятий по обеспечению экологической безопасности. Такое финансирование может осуществляться и путем отчисления части страховых премий страховыми компаниями на предупредительные мероприятия и за счет прибыли от операций страхования экологических рисков и путем использования создаваемых запасных фондов для кредитования мероприятий по сокращению объемов загрязнения и смягчению их последствий. Экологическое страхование является важным элементом экономико-правового механизма обеспечения экологической безопасности /26, с. 17 - 18/.
Следовательно, в экономике природопользования кадастровая информация призвана обеспечить базу для оптимального сочетания в регионах двух главных подсистем - территориальной организации хозяйства и природной среды в их тесной взаимосвязи. В подсистеме территориальной организации хозяйства упор делается на выявление будущих территориальных структур хозяйства, а природная среда выступает как объект управления природопользованием и охраны окружающей среды. В подсистеме окружающей среды ведущее значение принадлежит природному фону. Формы территориальной организации хозяйства в данном случае выступают как внешние факторы, предопределяющие тип и силу воздействия на природные ресурсы и среду.
В настоящее время влияние хозяйственной деятельности на окружающую среду характеризуется производством все большего числа новых веществ и выбросами их в окружающую среду, увеличением количества отходов, степенью их утилизации и многими другими факторами, которые приводят к изменению естественных ландшафтов, загрязнению атмосферы и природных водных объектов.
Высокая эффективность капитальных затрат на охрану природы подтверждена, например, расчетами, проведенными Роскомводом по системе водохозяйственных объектов. Стоимость годового ущерба, наносимого загрязнением водных объектов, составляет примерно 6,4 трил. руб. (в ценах первого полугодия 1994 г.). При этом для ликвидации этого ущерба требуется 657 млрд. руб. годовых затрат. Значит, расчетная эффективность этих затрат равна 9,7 руб. на рубль вложений. Экономическая эффективность охраны других природных объектов по расчетам находится примерно на том же уровне, то есть выше затрат примерно в 10 раз. С учетом того, что ущерб, наносимый народному хозяйству загрязнением водных объектов, не превышает 60%, расчетная величина общего ущерба должна быть не ниже 9,3 трлн. руб. в год. При общих затратах на охрану природы в размере 530 млрд. руб. расчетный объем предотвращения ущерба составляет примерно 5,0 трлн. руб." /10, с. 264/.
Приведенные данные указывают на то, как необходимо и важно оптимально сочетать в кадастрах информацию о природно-ресурсном потенциале и эколого-экономических аспектах охраны окружающей среды.
В настоящее время на основе существующей правовой и нормативно-методической базы учета и социально-экономической оценки природно-ресурсного потенциала (в том числе и кадастровой) накоплена большая информация о потенциальной ценности запасов некоторых видов природных ресурсов и масштабах их использования. Это помогает научно обоснованно решать проблемы рационального природопользования, разрабатывать и осуществлять систему природоохранной политики и смягчать антропогенное воздействие на окружающую среду.
Комплекс отраслей, разрабатывающих минерально-сырьевую базу (МСБ), представлял собой своеобразный экономический феномен, для которого рост производства являлся самостоятельной и что самое важное, главной целью. Ни соображения экономической эффективности, ни наличие платежеспособного спроса, ни тем более состояние природной среды в районах добычи и переработки сырья не играли сколько-нибудь заметной роли в определении стратегии развития топливно-сырьевого комплекса. Правда, в ряде случаев централизация, с одной стороны, и отраслевая разобщенность - с другой, приводили к неплохим результатам. Например, выделение геологии в самостоятельную отрасль позволило ускорить расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы преимущественно в районах освоения. Последнее вполне естественно: выполнить задание по приросту запасов там гораздо легче, поскольку именно на первых стадиях геологоразведки, как правило, происходят самые крупные открытия.
Однако плохо скоординированные и не направленные на достижение конечного народнохозяйственного результата собственные цели отдельных подсистем МСК серьезно деформировали структуру экономики, мешали проведению эффективной инвестиционной политики. Этому дана следующая оценка в одной из работ. "Так, геологоразведка по мере повышения степени изученности и обеспечения фронта работ горнодобывающих предприятий опережающими темпами наращивала запасы зачастую в таких природных условиях и такого качества, что их использование или не предвиделось в обозримой перспективе или требовало непомерных затрат. Кроме того, отраслевая расчлененность приводила к некомплексному использованию извлекаемого из недр сырья и потере многих его ценных компонентов. Создавались новые добывающие производства, хотя в отвалах и хвостах горных предприятий, принадлежащих другим отраслям, имелось необходимое сырье.
Сырье добывалось в таких количествах и в таких условиях, которые выходили далеко за рамки экономической целесообразности. Для освоения новых месторождений, расположенных в основном на необжитых территориях, требовалось перемещение туда рабочей силы и соответственно строительства массы населенных пунктов - от вахтовых поселков до так называемых стационарных железобетонных социалистических городов. Огромные затраты на создание таких городов и поселков и поддержание в них жизнедеятельности не находили отражения в производственных затратах предприятий-работодателей и не влияли на их экономическую эффективность. Кроме того, по мере истощения запасов месторождений возникла острая социальная проблема ликвидации этих населенных пунктов, находящихся зачастую в экстремальных климатических условиях.
Отдавая государству сырье и топливо по установленным им весьма низким ценам, предприятия минерально-сырьевого комплекса получали взамен из госбюджета "беспроцентные" капиталовложения на наращивание добычи. Однако по мере объективного ухудшения условий добычи этих средств становилось недостаточно и отрасли МСК были вынуждены работать с сокращением при консервации своей технической политики и искаженной целевой структуре издержек (производственные, на социальные нужды, на природоохранные мероприятия, развитие непроизводственной инфраструктуры и пр.).
Огромное негативное воздействие на окружающую среду всего цикла освоения минеральных ресурсов - от разведки до транспортировки готовой продукции - вполне очевидно. Тем не менее в соответствии с концепцией "бесплатности" естественных (природных) ресурсов и присущим идеологии тоталитаризма пренебрежением к человеку игнорировался экологический фактор. К сожалению, несмотря на многочисленные декларации о приоритетности охраны природы, в современной хозяйственной практике экология по-прежнему продолжает относиться к ущербным статьям /5, с. 139-149/.
И в настоящее время масштабы МСК продолжают оставаться огромными.
Сочетание природных ресурсов специфично для любой территории. Совершенно одинакового сочетания природных ресурсов в территориальном аспекте не существует, хотя элементы природного комплекса и однородно. В состав природного комплекса любой территории входят: земля, вода, лес, топливно-энергетические, минерально-сырьевые ресурсы и совокупность природных условий (климат, рельеф и т.д.).
Изучение природного комплекса территории может идти по двум направлениям: изучение отдельного вида (элемента) природных ресурсов и изучение всего природного комплекса, в том числе и территориального сочетания природных ресурсов, включающее и результаты исследований каждого вида ресурсов.
Обычно изучаются только отдельные виды природных ресурсов по всей территории страны и отдельным регионам. Естественные науки раскрывают закономерности образования металлогенических поясов и провинций, выявляют зоны распространения нефтегазоносных, угленосных басейнов, различных рудных месторождений полезных ископаемых, определяют условия формирования речного стока, почвенно-растительного покрова и т.д.
Глубокое и конкретное изучение каждого элемента природного комплекса необходимо для современного и тем более перспективного развития добывающих отраслей промышленности, сельского и лесного хозяйства и хозяйственной деятельности в целом. Все эти отрасли изучаются, планируются и организуются на определенной территории, а следовательно, имеют и четко выраженную региональную характеристику. Отраслевое изучение природных ресурсов опирается на многолетний практический опыт и дает возможность надежно обеспечивать экономику страныиэнергетическими, сырьевыми и другими ресурсами. Однако в современных условиях такое поэлементное изучение природного комплекса территории недостаточно.
Совершенно новые масштабы развития производительных сил, быстро нарастающие темпы и уровень использования природных ресурсов, необходимость всемерного повышения экономической эффективности производства - все это требует новой постановки проблемы изучения и использования природного комплекса. Наряду с углублением методов изучения каждого элемента природных ресурсов выдвигается обширная проблема изучения территориальных сочетаний природных ресурсов и комплексного их использования по регионам страны.
Задачи максимизации, прибыли предприятий минерально-сырьевого комплекса и ее наиболее эффективного использования для развития производства имеют целью удовлетворить внутренние и внешнеэкономические потребности страны в природных ресурсах. Успешно решать эти задачи могут только экономически эффективные предприятия на основе самофинансирования. Этого требуют логика реформ и изменения форм собственности. Однако на современном этапе возникли серьезные препятствия в этой области.
Во-первых, кризис неплатежей, при котором задолженность потребителей отраслям комплекса существенно превышает их собственную, исключает возможность проблемы взаиморасчетов в общем виде.
Во-вторых, находясь в начале ценового цикла, рост цен на топливно-сырьевые ресурсы отстает от быстрого роста цен на продукцию в следующих по циклу отраслях. Поэтому любое повышение цен на топливо и сырье чревато для производителей более высоким ростом на потребляемую ими продукцию (прежде всего ), что ведет к снижению прибыли и соответственно ее доли, направляемой на поддержание и расширение производства. Это, естественно, будет сокращать возможности самофинансирования добывающих предприятий, так как рентабельность при таких условиях будет положительной, а инвестирование - уменьшаться. Значит, кроме самофинансирования источниками инвестиций в минерально-сырьевом комплексе должны быть централизованные государственные капиталовложения, частный российский капитал и иностранные инвестиции. Экономический и правовой механизмы должны обеспечивать в структуре общих инвестиций долю централизованных государственных капиталовложений и рост других источников финансирования. Должна обеспечиваться роль конкурентности по качеству, цене, экологичности различных сырьевых товаров, регулирующее значение рентного налогообложения.
В связи с указанными вопросами важно отметить, что экономические преобразования переходного периода оказали существенное влияние на российский минерально-сырьевой комплекс. Проявилось это в смене целей функционирования; в увеличении объемов, росте доходов, многообразии форм и отношений собственности (частной, коллективной, государственной, смешанной, при комбинировании отдельных видов); перестройке систем управления МСК; на всех уровнях и вытекающем отсюда изменении приоритетов процедур принятия решений; множественности результатов перехода в новое состояние; инвестиционном кризисе; изменении уровня и структуры цен как на свою, так и на потребляемую продукцию; усилившемся воздействии спроса; формировании новых подходов к экспортно-импортной политике.
В отличие от других секторов экономики, по оценке специалистов, в отраслях минерально-сырьевого комплекса России глубокого кризиса не наблюдается. Правильнее говорить о трудностях переходного периода, структурных перекосах, отсутствии четкой стратегии и о низкой управленческой квалификации, сокращении разведанных запасов полезных ископаемых, ухудшении качества сырьевой базы вследствие истощения наиболее крупных и экономически эффективных месторождений, что требует мер по материало- и энергосбережению в стратегии по обеспечению запасами сырья. Важным фактором развития МСК является взвешенная система мер, путей выравнивания внутренних и мировых цен на продукцию добывающих отраслей при учете их структурного совершенствования и количественного характера, возможного временного замораживания внутренних цен на сырье и топливо на уровне ниже мирового. Либерализация цен изменила абсолютную величину и структуру затрат в отраслях МСК. Положение в каждой отрасли, регионе и даже на предприятиях нередко связано с определенными видами поставляемых оборудования и материалов, транспортными тарифами, уровнем оплаты труда и социальными издержками. В этих условиях важным критерием для определения объема производства (как совокупного, так и на уровне предприятия) является наличие платежеспособного спроса /5, с. 140/. Спрос и его колебания становятся основными критериями при выработке кратко- и среднесрочной политики развития предприятий и отраслей. Объемы экспорта и импорта должны устанавливаться только исходя из критериев экономической эффективности. Кадастровая информация очень важна для уточнения и определения главной особенности размещения естественных ресурсов по территории страны и в разрезе регионов. Этой особенностью является неравномерность и структурные различия природно-ресурсного потенциала. В одной из работ приводятся следующие материалы о структуре природного потенциала по трем крупным регионам России (в % к каждому региону) /7, с. 22/.
Кадастровая информация, в отличие от приведенных данных, четко показывает, что для природных ресурсов характерно разбросанное размещение по территории, распределение в виде ограниченных ареалов - угольных и нефтегазоносных бассейнов и провинций, металло-рудных поясов и провинций, геохимических узлов и поясов. Вместе с тем их ресурсы, происхождение которых связано с биоклиматическими закономерностями, растительные, почвенные, водные - также распределяются неравномерно. Хотя они имеются практически во всех зонах, но в разной степени концентрации и обладают различной продуктивностью, Так, в Сибири и на Дальнем Востоке преобладают промышленные природные ресурсы (топливно-энергетические, основные минеральные, лесные), в средней полосе Европейской части страны - сельскохозяйственные (земельные), в Урало-Поволжье - промышленные и сельскохозяйственные природные ресурсы размещены, по существу, в одинаковых соотношениях. Но это крупные регионы страны. Они позволяют судить о природно-ресурсном потенциале, месте природных ресурсов в социально-экономической эффективности производства Западной и Восточной зон России в целом /6, с. 44/.
Однако процесс повышения роли субъектов Российской Федерации, углубление рыночных отношений в экономике, возрастающее значение межрегиональных производственно-хозяйственных связей требуют подробной кадастровой информации в разрезе административно-территориальных образований страны. Этим задачам отвечает программа разработки комплексных территориальных кадастров природных ресурсов. Сведения о природно-ресурсном потенциале каждого субъекта Российской Федерации и разработанные с их использованием региональные программы социально-экономического развития значительно усилят базу экономических взаимодействий по ресурсообеспечению, рационализации грузопотоков между регионами Это в условиях свободного рынка позволяет внедрять новые способы распределения и использования природных ресурсов на принципах добровольности, взаимной заинтересованности на основе договоров и экономических стимулов с учетом социально-экономического положения различных регионов, возможностей их комплексного развития при ведущей роли отраслевой рыночной специализации. Кадастровая информация о природных ресурсах позволяет осуществлять эффективную межрегиональную увязку по взаимообеспечению недостающими видами ресурсов, исходя из нормативной базы развития и реализации новых рыночных механизмов повышения показателей экономической, социальной и экологической эффективности и безопасности.
На нынешнем этапе российских реформ усиливаются тенденции взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и хозяйственного планирования. В этих условиях возникает большая потребность в информации о правильном учете и оценке имеющихся природных ресурсов. Материалы отраслевых, комплексных территориальных и городских (и других поселенческих) кадастров природных ресурсов могут играть, как система экономико-экологического учета, определяющая ведущую роль при принятии управленческих решений на всех уровнях с учетом приоритетов рационального природопользования и охраны окружающей среды. Поэтому КТКПР формируются в административных границах субъектов Федерации и их административно-территориальных образований на основе информации отраслевых (земельного, лесного, водного и других) кадастров природных ресурсов, реестров собственности на недвижимое имущество, а также других данных по учету и инвентаризации природных ресурсов и по оценке состояния окружающей среды, включая данные по экологическому мониторингу, получаемые в рамках ЕГСЭМ (Единой государственной системы экологического мониторинга) .
"КТКПР предназначен для обеспечения государственных и муниципальных органов власти, инвесторов и природопользователей информацией" необходимой для:
- разработки стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий;
- гармонизации природно-ресурсных отношений между городскими и окружающими их сельскими территориями;
- выравнивания уровня социально-экономического развития районов в пределах территории субъекта Федерации;
- поиска стратегических направлений для государственных и частных инвестиций на территории субъекта Федерации, гарантирующих неистощительное использование его природно-ресурсного потенциала" /21, с. 131/.
Данные КТКПР подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны природных ресурсов, при предоставлении их в пользование, определении эколого-экономической стратегии природопользования, при установлении платежей за пользование природными ресурсами, проведении государственной экологической экспертизы, а также при определении и изменении режимов использования территории с учетом ее экологической ситуации и интенсификации природопользования в переходный период.
Экономическим подходом необходимо охватывать связи между населением, природной средой обитания, природными ресурсами, общественным производством, космической средой. Эти взаимосвязи оказывают решающее влияние на экологическое равновесие между человеком и природой, которое обеспечивает устойчивость и саморегуляцию природных систем.
В нашей стране с выдающимся природно-ресурсным потенциалом и сложными проблемами размещения производственных сил природные комплексы и природно-ресурсные районы являются естественной предпосылкой хозяйственной специализации регионов и территориального разделения труда. Роль природной среды и природных ресурсов в экономике регионов, степень интенсификации природопользования ставят различные задачи по осуществлению природоохранных мероприятий. Охрана невозобновимых природных ресурсов должна заключаться в максимальной экономии их расходования и в комплексной переработке природных ресурсов сырья. Охрана возобновимых природных ресурсов означает поддержание нормальных циклов их воспроизводства. Интенсивный путь природопользования связывается с процессом регионального формирования территориально-производственных комплексов, составляя его важнейшую сторону. Экстенсивный же путь освоения природных ресурсов обычно выражается в формировании отдельных хозяйственных очагов, что экономически невыгодно в условиях рыночной экономики; из-за больших затрат на вспомогательные и обслуживающие производства экстенсивный путь природопользования становится неконкурентоспособным на мировом и внутреннем рынках.
Поэтому реализация задач формирования системы комплексных территориальных кадастров природных ресурсов будет способствовать интенсификации и экологизации природопользования. [/sms]
