Реферат: Природопользование и охраны природы
В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ существует три уровня правового регулирования и управления: федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. Соответственно этому положению законодательство, в том числе и природоохранное, то есть право природопользования, также формируется на трех указанных уровнях.
[sms]В общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства, одобренном Президентом Российской Федерации в декабре 1993 года, затем уточненном и опубликованном в январе 1995 года, названы 45 отраслей законодательства. Здесь из права природопользования, природоохранительного законодательства перечислены следующие отрасли, имеющие отношение к охране природной среды и использованию природных ресурсов: об охране окружающей природной среды, о земле, о недрах, об охране вод, об охране лесов, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха.
Эти и другие отрасли, относящиеся к праву природопользования, составляют в теории и практике природоохранительное законодательство.
На современном этапе в сфере охраны окружающей природной среды Российской Федерации действует множество законодательных актов. Среди них ведущее место как центральному, головному документу принадлежит Закону РФ "Об охране окружающей среды". Этим Законом установлено: природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. Это положение исключительно актуально. Природопользование важнейшая базовая сфера взаимодействия общества и природы. В настоящее время именно эта сфера в первую очередь нуждается в современном правовом регулировании рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Задачами природоохранного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. В соответствии с указанным положением в Законе определены основные принципы природопользования. Среди них следует выделить следующие:
- приоритет охраны жизни и здоровья людей в процессе осуществления любых видов природопользования или антропогенных воздействий на окружающую природную среду;
- сочетание экологических и экономических интересов общества, которое в современной трактовке означает переход на модель устойчивого развития;
- рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы и ресурсных возможностей окружающей природной среды;
- строгое соблюдение экологических требований, содержащихся в природоохранительном законодательстве.
Вместе с системой определяющих принципов рационального природопользования Закон устанавливает порядок проведения государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы, перечень платежей за природопользование, природоохранные требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов и ряд других положений, регламентирует базовые природоохранные отношения, обеспечивающие сбалансированное решение задач по сохранению благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала.
Природоохранительное законодательство предусматривает реализацию конституционных прав граждан на здоровую и безопасную окружающую среду, соблюдение принципа экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и экологических требований при принятии управленческих решений, установление научно обоснованных ограничений на антропогенное воздействие на окружающую среду.
Природоохранительное законодательство рассматривает окружающую среду как среду обитании и деятельности человека, которая состоит их совокупности объектов, явлений и факторов природной, природно-антропогенной и искусственной среды, определяющих условия его жизнедеятельности, регулирует отношения в области охраны среды, как совокупности естественных компонентов (атмосферного воздуха, поверхностных, подземных и морских вод, лесов, почв, недр),природных объектов, комплексов и ландшафтов, определяющих условия жизнедеятельности человека и среды обитания животных, растений и других организмов, устанавливает правовые основы рационального природопользования в части обеспечения условий сохранения и восстановления компонентов природной среды, которые используются или могут быть использованы и хозяйственной и иной деятельности.
В последние годы развитие природоохранительного законодательства шло в направлении уточнения экологической политики государства, его экологических функций, разграничения компетенции в этой области между органами государственной власти - федеральными и субъектов Российской Федерации, определения прав и обязанностей граждан и обеспечения их экологической безопасности.
В соответствии с Федеральным договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ определено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих субъектов Федерации. Вопросы разграничения собственности, регулирования природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, соответственно земельное, лесное, водное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения. Все эти положения в значительной мере перенесены в Конституцию Российской Федерации 1993 года. Например, в статье 72 Конституции РФ записано о том, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся помимо прочего: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
В Конституции РФ также записано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42). Вместе с тем каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58).
Как видно, развитие природоохранительного законодательства происходит на основе Конституции и Федерального Договора Российской Федерации и Закона РФ "Об охране окружающей среды". В соответствии с указанными основополагающими правовыми актами формируется и совершенствуется режим сохранения природных объектов и рационального природопользования.
Правовая охрана атмосферного воздуха как одного из основных жизненно важных элементов окружающей природной среды включает законы общие и специальные. Общим является Закон "Об охране окружающей среды". В нем наряду с другими требованиями охраны атмосферного воздуха определен порядок установления нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ (ПДВ) и предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ (ПДК) в атмосферном воздухе и уровни вредных воздействий на атмосферу. По действующим нормативным требованиям должно выполняться условие, что выбросы загрязняющих веществ и вредные физические воздействия от данного источника и от совокупности источников города или другого населенного пункта с учетом перспективы развития промышленных предприятий и рассеивания вредных веществ в атмосфере не создадут приземную концентрацию, превышающую их предельно допустимую концентрацию (ПДК) для населения, растительного и животного мира.
В 1982 г. в РФ был принят специальный Закон "Об охране атмосферного воздуха". Задачей Закона является регулирование общественных отношений в этой области, улучшение состояния атмосферного воздуха, предотвращение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий, вызывающих неблагоприятные последствия населения, растительного и животного мира.
В Законе установлены основания для ответственности за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха. За эти нарушения предусмотрена административная и уголовная ответственность. Материальная ответственность применяется для должностных лиц и других работников в случае возмещения причиненного вреда.
Меры по охране атмосферного воздуха от загрязнения должны проводиться при размещении, строительстве, проектировании и вводе в эксплуатацию новых предприятий, транспортных средств, внедрении новых технологий, чтобы количество выбросов загрязняющих веществ не превышало нормативов предельно допустимых выбросов.
Земельное природоохранительное законодательство. Земля является объектом эколого-правового режима собственности, землевладения, землепользования и аренды. Земля с экономической точки зрения выступает в качестве основного средства производства и пространственного базиса жизнедеятельности в социальном плане. Земля - объект собственности, а в экологическом аспекте земля служит важнейшим компонентом природы, тесно и непосредственно взаимосвязана с другими природными объектами, неотделима от природной среды. Экологическое значение земли в том, что она выступает главным основополагающим звеном всех наземных биоценозов и биосферы планеты в целом. Важнейшей частью земли является почва, обладающая естественным плодородием. С ее эколого-экономическими и другими функциями, она является длительно возобновляемым ресурсом природы с помощью естественных процессов и экономических мер.
В Российской Федерации все земли в разрезе их целевого назначения составляют структуру земельного фонда страны и подразделяются на семь категорий земель:
1) сельскохозяйственного назначения;
2) населенных пунктов;
3) промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения (к ним относятся также земли радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения и энергетики);
4) особо охраняемые территории (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения);
5) лесного фонда;
6) водного фонда;
7) запаса.
Основными функциями государственного регулирования правового режима всего земельного фонда Российской Федерации являются: учетная, плановая, распределительно-перераспределительная, кадастрово-оценочная, контрольная, охранительная. При этом развитие рыночных земельных отношений требует оптимального сочетания экономико-правовых мер (социально-экономических, налоговых, финансовых) с административными, чтобы обеспечить охрану и рациональное использование земель.
Конституция Российской Федерации, Законы РФ "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и другие акты земельного права России содержат положения о необходимости обеспечения в системе государственного регулирования земельных отношений и соблюдения экономико-правовых мер, высокопроизводительного использования земель и их экологическую охрану. Критерием является неистощимость плодородия при эксплуатации земель.
Состояние почвенных и земельных ресурсов характеризуется на основе ежегодного Государственного (национального) доклада "О состоянии и использовании земель Российской Федерации", предоставляемого Роскомземом и Минприроды России в Правительство Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.10.93 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", постановлениями Правительства Российской Федерации от 15.07.92 г. № 491 "О мониторинге земель" и от 25.08.92 г. № 622 "О совершенствовании ведения Государственного земельного кадастра в Российской Федерации".
Проводимые в стране преобразования земельных отношений выражались в распространении различных форм собственности на землю и развитии многоукладности способов хозяйствования на земле, преобразовании большинства колхозов и совхозов в акционерные общества, сельскохозяйственные кооперативы, арендные предприятия с выкупом имущества трудовыми коллективами.
Идет также процесс реформирования колхозов в различные типы хозяйственных товариществ, акционерных обществ, ассоциаций самостоятельных кооперативов и самостоятельных крестьянских и фермерских хозяйств.
В результате указанных преобразований, а также отвода земель сельским органам власти, формирования фонда перераспределения земель, упорядочения арендных отношений, развития рынка земли, отвода земель под сады и огороды практически реализуется право собственности на землю, право землевладения, землепользования и аренды. Из этой совокупности прав образуется и совокупность обязанностей конкретных собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов по рациональному использованию и охране земель в соответствии с требованиями земельного природоохранительного законодательства. В соответствии с действующим земельным законодательством субъектами права собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды являются граждане, предприятия сельскохозяйственного профиля различных форм организации, а также образующиеся в результате приватизации государственных, специализированных животноводческих комплексов, птицефабрик, овощеводческих комбинатов.
В действующем земельном законодательстве среди оснований прекращения прав граждан и юридических лиц на землю, предусмотренных земельным законодательством, следует особо выделить нерациональное использование земельного участка; использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почвы, ухудшению экологической обстановки, систематическому нарушению установленных режимов использования земель, (см.: Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" (СЗ РФ, 1996, № 8, ст. 740).
Требование рационального использования земли неотделимо от ее охраны. Нерациональное использование земли, потребительское и бесхозяйственное отношение к ней приводят к нарушению выполняемых ею функций, снижению ее естественного плодородия и природных свойств. Поэтому целью охраны земель является предотвращение истощения почв, загрязнения поверхности земли, сохранение ее природных качеств и плодородия.
В соответствии с природоохранительным законодательством все земли подлежат, охране от истощения и загрязнения. Источником истощения почв является отсутствие научно обоснованных систем земледелия, несоблюдение агротехнических норм и мероприятий по повышению плодородия почв и предупреждению эрозии земель.
Источниками загрязнения земельных ресурсов служат отходы и выбросы промышленности, транспорта, неочищенные сточные воды, нефтепродукты и химические вещества, бытовые отходы.
Природоохранительное законодательство в области недропользования. Недра являются элементом природной среды, который тесно связан с землей. Под недрами понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Новая редакция Закона Российской Федерации "О недрах" от 3 марта 1995 года по сути своей является актом, определяющим эколого-правовой режим недропользования. Этот закон регулирует отношения, возникающие в сфере геологических исследований, использования и охраны недр территории и континентального шельфа Российской Федерации, применения отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы соляных озер и заливов. Действие Закона "О недрах" направлено на защиту интересов государства и граждан Российской Федерации по распоряжению добытой из недр продукцией. Закон определяет правовые и эколого-экономические основы рационального использования и охраны недр.
В экологическом аспекте недра служат естественным фундаментом земной поверхности, естественной кладовой Земли. Эксплуатация недр связана с возможностью нанесения ущерба другим природным богатствам, окружающей природной среде в целом, здоровью человека, растительному и животному миру, земельным, и почвенным ресурсам. Недра как природные ресурсы имеют специфические особенности, являясь как основным средством производства (при добыче полезных ископаемых), так и пространственным операционным базисом (при использовании пространства недр для размещения подземных складов, сооружения газовых и нефтяных трубопроводов, газовых и нефтяных хранилищ, прокладки линий метрополитена, для захоронения вредных веществ, подземного сброса сточных вод).
Все законодательные акты по вопросам недропользования призваны создать надежную защиту минерально-сырьевой базы страны от нерационального использования. Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсических веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных Законом РФ "О недрах".
Органы госгеоконтроля РФ во взаимодействии с Минприроды России осуществляют контроль за размещением извлекаемых из недр горных пород и полезных ископаемых с целью исключить их вредное воздействие на окружающую среду.
Основу экологизации водного хозяйства и эколого-экономического и правового режима водопользования выражают Водный Кодекс Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Водное законодательство регулирует отношения в сфере водопользования путем установления правовых основ, использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования, качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экологических систем.
Водным Кодексом РФ, принятым 16 ноября 1995 года, установлено, что совокупность всех водных объектов (за некоторым незначительным исключением), находящихся в пределах территории РФ, образует водный фонд РФ. Водные объекты - это сосредоточения природных вод на поверхности земли либо в ее недрах, являющиеся важным элементом природного комплекса и удовлетворяющие потребности человеческого общества в воде.
К водным объектам относятся:
1) реки, озера, ручьи, болота, водохранилища, пруды, каналы и другие поверхностные естественные и искусственные водостоки и водоемы;
2) ледники и снежники;
3) гидрологические бассейны, месторождения подземных вод, водоносные горизонты и естественные выходы подземных вод, в том числе термальных;
4) внутренние морские воды и территориальное море РФ.
Водные объекты, включенные в состав водного фонда, подлежат регистрации в государственном водном кадастре. Этот фонд находится под защитой и охраной государства. Все водные объекты подлежат охране от загрязнения, заражения, засорения и истощения путем технологических, лесомелиоративных, агротехнических, гидротехнических, санитарных и других мер, установленных природоохранительным законодательством.
Вода имеет огромное экономическое значение. Самым крупным водопотребителем в нашей стране является сельское хозяйство, на втором месте находятся промышленность и энергетика, на третьем - коммунальное хозяйство населенных пунктов. Хозяйственно-питьевое снабжение обеспечивается преимущественно за счет вод, залегающих в глубоких горизонтах. Отношения по поводу использования воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством Российской Федерации.
Эколого-правовой режим лесопользования определяется Лесным Кодексом Российской Федерации. В нем говорится, что лес - это совокупность земли, древесной, кустарниковой и иных видов растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов природы, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии. Лес выполняет экологическую, экономическую и культурно-оздоровительную функции.
Лесной Кодекс устанавливает и регламентирует централизованное государственное управление лесами, предусматривает меры по обеспечению сохранения экологического и ресурсного потенциала лесов, определяет рациональное сочетание федеральных, республиканских и местных интересов независимо от форм собственности на природные ресурсы. В экономическом значении лес выполняет различные климаторегулирующие, почвозащитные, водоохранные, санитарно-оздоровительные функции, имеет большое значение при проведении мелиоративных работ и рекультивации земель.
В законодательстве в области лесопользования различается регулирование эколого-правового режима со стороны государства и внутрихозяйственное управление со стороны лесопользователей.
Государственное регулирование является формой осуществления функций, вытекающих из содержания права государственной собственности на леса. Государственное регулирование в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов осуществляется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными государственными органами.
Органами отраслевой (ведомственной) компетенции регулирования эколого-правового режима лесопользования являются Федеральная служба лесного хозяйства и ее территориальные органы. К ним относятся: органы управления лесным хозяйством, в субъектах Российской Федерации лесхозы, национальные парки, лесоустроительные организации, базы авиационной охраны лесов. Эти органы обеспечивают реализацию государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
В Лесном Кодексе закреплена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования лесных отношений. Определена также компетенция органов местного самоуправления в этой сфере (Ерофеев, 1998, с. 116) (СЗ РФ, 1994, № 12, Ст. 1390).
Основными функциями регулирования эколого-правового режима лесопользования являются: государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, лесной мониторинг, государственная лесная охрана, лесоустройство, организация восстановления лесов и лесоразведения, государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, разрешение споров о лесопользовании.
Лесной Кодекс РФ предусматривает обязанность предприятий, учреждений, организаций, граждан возместить вред, причиненный лесному фонду, в размерах и в порядке, установленных соответствующими органами государственной власти или в судебном порядке.
Отношения по охране и использованию животного мира и среды обитания животного мира регулируются Законом "О животном мире", другими правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. В указанном Законе определено, что животный мир - совокупность живых организмов, всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации (Ерофеев, 1996 г.) (СЗ РФ, 1995 г., № 17, Ст. 1462). Животный мир как составная часть природной среды является важным возобновляемым звеном в цепи экологических систем, стабилизирующим элементом природной среды и биологического разнообразия, имеет большое экономическое значение.
Объекты животного мира предоставляются в пользование на основе лицензий. Закон допускает следующие виды пользования животным миром: охота; рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих, добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других; изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.
В статьях 5-9 Федерального Закона "О животном мире" определены полномочия органов Российской Федерации, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в области охраны и использования объектов животного мира.
Основными функциями государственного регулирования в области эколого-правового режима использования и охраны животного мира являются: государственный учет животных и их использования и государственный кадастр животного мира; государственный мониторинг животного мира; планирование мероприятий в области охраны и использования животного мира; государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира; разрешение споров, связанных с использованием животного мира.
Экономическое регулирование охраны и использования животного мира включает в себя: учет и экономическую оценку объектов животного мира; экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром; бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира; экономически обоснованную систему размеров штрафов и исков в возмещение вреда за нарушение законодательства РФ о животном мире; целенаправленное использование средств, полученных от конфискации орудий незаконного добывания объектов животного мира, транспортных средств и продукции.
Система платежей за пользование животным миром включает в себя: плату за пользование животным миром; штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром; штрафы за нарушение законодательства РФ о животном мире. За нарушение Закона "О животном мире" юридические лица и граждане, виновные в совершении правонарушений, привлекаются к административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности.
В природоохранительном законодательстве важное место занимает Федеральный Закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Этот Закон определил общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций.
Закон "Об экологической экспертизе" исходит из того, что любая намечаемая хозяйственная или иная деятельность представляет потенциальную экологическую опасность, а поэтому должна подвергаться экологической экспертизе в обязательном порядке до принятия решений об ее осуществлении. При проведении экспертизы должна обеспечиваться комплексная оценка вероятных воздействий проектируемого мероприятия на окружающую природную среду на базе полной и достоверной информации о проектируемом мероприятии, которая должна содержаться в представляемых на экспертизу материалах.
Проблемы регулирования отношений в экономике экологически неблагополучных регионов должны решаться в рамках специальных законов, имеются законопроекты: "О статусе зон экологического неблагополучия", "О регулировании хозяйственной и иной деятельности на территориях экологического кризиса (экологического бедствия)", "Об экспериментальных экологических территориях (Докладная об эконзонах)" /3/.
Важно отметить, что охрана окружающей среды и восстановление ее благоприятного состояния, достижение регулирования экологических отношений предусматривается также хозяйственным (предпринимательским), гражданским, административным и иными отраслями российского законодательства.
Например, в части 1 Гражданского Кодекса (ГК) Российской Федерации применительно к экологическим отношениям новизна видится в новых трактовках содержания прав собственности на природные ресурсы, разграничении экологических и иных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями (статьи 2, 127, 214, 215), статусе экологических общественных объединений, понимании гуманности по отношению к животным и некоторых других вопросах, связанных с охраной окружающей среды.
В законодательстве по природопользованию и охране природы важную роль играют правовые акты субъектов Российской Федерации.
Так, например, в Законе Владимирской области "О природопользовании на территории области" (1994 г.) определяется, что природопользовательские отношения регулируются в области федеральным законодательством, данным Законом и разрабатываемыми в соответствии с ним правовыми актами органов государственного управления области. Земля, недра, воды, растительный и животный мир Владимирской области используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Законодательство в области природопользования и охраны природы является важнейшей отраслью российского законодательства. Важной частью природоохранительного законодательства РФ являются его акты и положения, определяющие налогообложение при пользовании природными ресурсами, то есть ресурсные платежи.
В целом следует отметить, что ресурсные платежи сложны и специфичны. Каждый их вид (плата за пользование недрами, землей, лесными и водными ресурсами, животным миром, за загрязнение природной среды) разделяется на отдельные блоки. Многогранны отраслевые особенности (нефтедобывающая, угольная, газовая, золотодобывающая, химическая промышленность, стройматериалов, лесная и другие). Поэтому разработка законодательной и нормативной базы ресурсных платежей составляет важную часть в комплексе эффективного природопользования. Например, в настоящее время с пользователей водными ресурсами взимаются следующие виды платежей:
- платежи за пользование недрами по подземным водам;
- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы по подземным водам;
- плата за забор воды промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;
- плата за сброс загрязняющих веществ в водные объекты. Порядок налогообложения, исчисления и внесения платежей за пользование водными ресурсами определяется многочисленными нормативно-правовыми актами. Среди них федеральные законы, постановления Правительства и другие нормативные акты.
"Об основах налоговой системы Российской Федерации" от 27.12.91. № 2118-1;
- "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" от 03,03.95. № 27-ФЗ;
"О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" от 30.12.95. № 224-ФЗ;
- "О федеральном бюджете на 1997 год", рекомендовавший соответствующим органам государственной власти субъектов применять с 1 января 1997 года действовавшие по состоянию на 31 декабря 1996 г. тарифы за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем, с коэффициентом 1,2;
- постановление Правительства РФ от 28.10.92 г. № 828 "Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна";
- постановление Правительства от 17.05.96. № 597 "О порядке использования отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и освобождения пользователей недр от указанных отчислений";
- постановление Совета Министров РСФСР от 29.12.90. № 623 "О переходе на новую систему оптовых цен и тарифов в РСФСР";
- Инструкция Минфина России от 04.02.93. № 8, Госналогслужбы России от 30.01.93. № 17 и Госгортехнадзора России от 04.02.93. № 01-17/41 "О порядке и сроках внесения в бюджет платы за право на пользование недрами";
- Инструкция Госналогслужбы России от 31.12.96. № 44 "О порядке исчисления, уплаты в бюджет и целевом использовании отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы", Инструкция Госналогслужбы России от 30.09.94. № 28 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы";
- письмо Минфина РСФСР от 27.05.91 г. № 16/111 "Об исчислении и внесении в бюджет платы за воду";
- прейскурант № 03-03 "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем (поверхностные и подземные источники)", утвержденный постановлением Госкомцен СССР от 14.10.88. № 551.
Важно также отметить следующее: Водным Кодексом РФ (статья 65) определение порядка установления и взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, относится к полномочиям Федерации. В связи с этим действия отдельных исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, принимающих решения о введении платежей за пользование водными объектами, предусмотренные Водным Кодексом (16.11.1995 г.), и зачислении их полностью в доходы региона, являются неправомерными.
Распределение платежей за добычу, например, подземных вод между бюджетами различного уровня определено следующим образом: статьей 42 Закона "О недрах" предусмотрено, что распределение платежей за добычу подземных вод устанавливается водным законодательством РФ. В связи с этим при направлении указанных платежей в бюджеты разного уровня следует руководствоваться статьей 124 Водного Кодекса, где определено, что плата за пользование водными объектами (водный налог) поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, на территориях которых осуществляется пользование водных объектов, и распределяется в следующем соотношении: федеральный бюджет - 40%, бюджет субъектов Федерации - 60%.
Следует отметить, что в случае задержки внесения платы за забор воды взимается пеня. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.05.96. № 685 "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" с 20 мая 1996 г. установлен размер пени, взимаемый с налогоплательщика в случае задержки уплаты налога, - 0,3% неуплаченной суммы налога за каждый день просрочки платежа.
Указанный размер пени применяется при несвоевременной уплате всех видов платежей за пользование водными ресурсами (ж. "Экономист" № 11, 1997 г., с. 92-96).
На примере водных ресурсов видна сложность системы налогообложения в общем комплексе природопользования и природоохранительного законодательства. Налогообложение при пользовании природными ресурсами образует природно-ресурсный блок бюджетной системы Российской Федерации, а также характеризует особенности финансирования природоохранной деятельности в условиях переходного периода экономики.
В экономике рационального природопользования важное место занимает Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции". Этот закон принят в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности. Он устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и/или в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашении о разделе продукции. Большое значение этого Федерального закона в системе рационального природопользования определяется тем, что он рейдирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашении о разделе продукции и определяет основные правовые условия таких соглашений.
Настоящий Федеральный закон определяет отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела производственной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом.
Все эти процессы регулируются соглашением о разделе продукции, которое заключается в соответствии с указанным законом. При этом следует отметить, что особую значимость имеют п.п.4-6 статьи 2 "Соглашение о разделе продукции". Они гласят:
"П.4 Основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является:
- обусловленная объективными факторами избыточность для недропользователя и государства продолжения разработки являющихся градообразующими месторождений полезных ископаемых, если разработка таких месторождений может обеспечить существенный объем добычи полезных ископаемых, а прекращение разработки повлечь за собой негативные социальные последствия;
- отсутствие финансовых и технических средств для освоения новых крупных месторождений полезных ископаемых за счет освоения которых обеспечивается поддержание необходимого для социального развития и экономической безопасности Российской Федерации уровня добычи полезных ископаемых в целом по Российской Федерации, а также для строительства объектов производственной инфраструктуры (в том числе объектов транспортировки полезных ископаемых) в первую очередь на континентальном шельфе Российской Федерации, в удаленных и слабо освоенных районах;
- необходимость привлечения специальных высокозатратных технологий разработки трудноизвлекаемых значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях и являющихся остаточными для разрабатываемых месторождений, а также необходимость предотвращения потерь топливно-энергетического и минерального сырья в недрах;
- необходимость привлечения дополнительных финансовых и технических средств для обеспечения экологической безопасности и охраны недр при разработке расположенных на особо охраняемых природных территориях крупных месторождениями полезных ископаемых;
- необходимость обеспечения регионов собственным топливно-энергетическим сырьем, создание новых рабочих мест, обеспечения благоприятных социально-экономических условии в дотационных регионах и районах, занятость населения в которых находится на низком уровне;
- наличие обязательств Российской Федерации о проведении переговоров об условиях соглашений, а также наличие результатов проведения конкурсов или аукционов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции.
П.5. В отдельных случаях перечня участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями настоящего Федерального закона устанавливаются на основании решения Правительства Российской Федерации и решения органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации без утверждения Федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя следующие месторождения полезных ископаемых:
- месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют 25 миллионов тонн;
- месторождения газа, запасы которых составляют 250 миллиардов кубических метров;
- месторождения коренного золота, запасы которых составляют до 50 тонн;
- месторождения рассыпного золота, запасы которых составляют до 1 тонны;
- месторождения иных полезных ископаемых, не относящихся к стратегическим видам полезных ископаемых и не являющихся валютными ценностями.
П.6. В пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, субъекты Российской Федерации осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях. (Пункты 4-6 ст. 2 Закона приведены в редакции Федерального закона от 07.01.99 № 19 - ФЗ).
Необходимо отметить, что пользование недрами на условиях раздела продукции является достаточно специфической формой экономических, правовых и экологических взаимоотношений государства и недропользователей при поисках и эксплуатации месторождений полезных ископаемых. Законом "ОРСП" определены экономика раздела продукции и специальный налоговый режим в сфере недропользования. Особенностью и преимуществом этой системы являются некоторые черты, отличающие ее от действующей лицензионной системы недропользования.
Развернутый анализ и оценки практического применения Закона "ОРСП" дали специалисты в этой области С. Кимельман, В. Шашкин и В. Санько (см. НГ 19 и 30 октября и 7 декабря 1999). Они, в частности обоснованно обращают внимание на следующие аспекты. "В - СРП наиболее последовательно разделяется административное и гражданское право при пользовании участками недр, что надежнее обеспечивает правовую защиту владельца лицензии (инвестора в терминологии СРП). Более того, соглашение о разделе продукции имеет статус международного договора, на который распространяются отдельные нормы международного права.
СРП обеспечивает благоприятные инвестиционные условия благодаря гарантированной стабильности налогового режиму возможности ускоренного возмещения инвестированных в объект капитальных вложений, снижению налогооблагаемой базы прибыли на сумму уплаченных разовых платежей (бонусов) и процентов за пользование заемными средствами и др.
При разработке месторождений на условиях раздела продукции существенно уменьшаются число и общая сумма налогов, включаемых в себестоимость произведенной продукции, что увеличивает инвестиционную привлекательность объектов, снижает себестоимость и позволяет в целом отрабатывать низкорентабельные месторождения.
В условиях СРП денежная форма налоговых платежей и возмещение затрат инвестора при отработке месторождений заменяются натуральной формой - разделом произведенной и прибыльной продукции, что также дает очевидные преимущества инвестору, так как, в частности, снимает с него затраты, связанные с реализацией государственной доли продукции. Многие нормативы, показатели и ограничения финансово-хозяйственной деятельности инвестора, а также права и обязанности инвестора и государства являются предметом переговоров и устанавливаются в соглашении по договоренности сторон. Указанные преимущества СРП в целом направлены на защиту интересов инвестора - и это вполне справедливо, так как основной целью СРП является привлечение инвестиций в недропользование. Но одновременно с этим в процессе переговоров с инвестором и подготовки проектов СРП необходимо находить взаимоприемлемые решения, отвечающие интересам, обеих сторон. В этом заключается одна из самых сложных проблем Российского законодательства о СРП, в котором соблюдение интересов государства возложено в основном на переговорный процесс и поэтому зависит от квалификации, профессионализма и личных качеств членов переговорной группы с российской стороны".
Вместе с тем указанные выше авторы, отмечая положительные стороны Российского законодательства о СРП. доказательно и убедительно обосновали в своих работах недостатки в экономике раздела продукции. Они справедливо и аргументировано обращают внимание на то, что: "Российская модель СРП весьма усложнена за счет включения в возмещаемые затраты налогов и уплаченных инвестором расходов государства на разведку месторождения, из-за чего общие доходы государства снижаются. Отсутствие нормативов раздела продукции и нормативного ограничения возмещаемых затрат позволяет инвестору навязывать варианты раздела продукции, ущемляющие интересы России. Российская модель СРП требует согласования с инвестором перечней возмещаемых и невозмещаемых затрат с последующим государственным контролем за выполнением годовых смет работ".
Как видно, несмотря на то что Федеральным Законом от 07.01.99 № 119-ФЗ в СПР внесены существенные и важные дополнения, защищающие российских производителей, все-таки национальные интересы в области недропользования в условиях СРП защищены неполностью. Государство по действующему законодательству является единственным собственником природных ресурсов и добытого минерального сырья. Поэтому важно, чтобы это право обеспечивалось на практике.
Вместе с тем важно отметить, что в широком смысле слова, рациональное природопользование практически обеспечивается сложной системой форм и факторов развития отраслевой и территориальной организацией общественного производства в экономике страны и регионов. Среди них: отраслевая и территориальная структура промышленности в реформируемой экономике. Экономическое значение рационального размещения промышленного производства, повышения качества, увеличения ассортимента и жизненного цикла продукции. Повышение экологичности технологических процессов и хозяйственно-промышленной деятельности. Совершенствование пропорций между группами "А" и "В" в промышленности. Современные особенности в развитии и размещении отраслей добывающей и обрабатывающей промышленности, их соотношение в экономике страны и регионов. Структурные особенности промышленности западных, восточных и юго-восточных регионов России как крупных экономических зон страны.
Концентрация, специализация кооперирование, интегрирование и комбинирование промышленности - научно-производственные комплексы - важнейшие формы территориально-отраслевой организации промышленного производства. Формирование ТПК, промышленных центров и узлов в различных регионах страны как сбалансированно развивающихся совокупностей взаимосвязанных объектов народного хозяйства определенных регионов. Экономическое значение ТПК: Западносибирского, Канско-Ачинского, Саянского, Южно-Якутского, Тимано-Печерского, ТПК Курской магнитной аномалии (КМА).
В этом же ряду проблем стоят совершенствование системы управления экономикой с учетом требований рыночно-конкурентной среды, инвестирование в обновление производственного аппарата и развитие социальной инфраструктуры. Выявление и разрешение региональных и отраслевых экономических противоречий в системе отношении государства и предпринимательства, либерализма и централизации, плана и рынка. Особенности регулирования разных секторов экономики по различным формам собственности: государственной, смешанной, акционерной, частной и общественной. Анализ и оценка результатов функционирования экономики по методу "цель - средства - ресурсы - результат".
Организация всестороннего эколого-экономического мониторинга для управления территориально-отраслевыми ситуациями в экономике страны.
По итогам дебатов Генеральной ассамблеи ООН 11 декабря 1987 г. были приняты резолюция "Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию" и связанная с ней резолюция "Экологическая перспектива на период до 2000 года и далее".
Эти резолюции отражают согласованное мнение (консенсус) высшего международного форума, касающееся понимания устойчивого развития и путей его достижения. Во-первых, устойчивое развитие, которое подразумевает удовлетворение потребностей современного поколения, не угрожая способности будущих поколений удовлетворить собственные потребности, должно стать центральным руководящим принципом Организации Объединенных наций, правительств и частных учреждений, организаций и предприятий.
Во-вторых, в основе устойчивого развития лежит бережное отношение к имеющимся глобальным ресурсам и экологическому потенциалу и восстановлению окружающей среды, все еще подвергающейся разрушению и чрезмерной эксплуатации. В-третьих, хотя решение срочных экологических проблем имеет важное значение, стратегия их заблаговременного предотвращения является наиболее эффективным и экономичным средством достижения экологически безопасного развития. В-четвертых, важнейшие цели политики в области окружающей среды и развития должны включать сохранение мира, активизацию экономического роста и изменение его качества, решение проблем бедности, удовлетворения насущных потребностей людей, демографических проблем, сохранения и укрепления природно-ресурсной базы, переориентации технологии и учет факторов риска, а также комплексный подход к вопросам окружающей среды и экономики в процессе принятия решений.
В-пятых, справедливое разделение затрат на охрану окружающей среды и выгод экономического развития между странами и внутри стран, а также между нынешним и будущим поколениями является одним из ключевых факторов в достижении устойчивого развития.
Таковы основные руководящие принципы ООН, правительств и частных учреждений, организаций и предприятий в их индивидуальных и коллективных стремлениях достичь устойчивого развития.
Большое внимание было уделено главной рекомендации доклада МКОСР, состоящей в том, что охрана окружающей среды и принципы устойчивого развития должны стать непреложной обязанностью к деятельности всех министерств и ведомств любого государства, а также международных организаций и ведущих компаний частного сектора. [/sms]
