Реферат: Виды административно-правовых отношений

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений. Высказывалось также мнение, что “содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления”.

Полагаю, что первая из названных конструкций является наиболее удачной. В этом плане представляется интересной концепция содержания правоотношения, предложенная О. С. Иоффе, по мнению которого, в каждом правоотношении необходимо различать три типа содержания: материальное, волевое и юридическое. К материальному содержанию относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание предопределяет волевое, которое, в свою очередь, закрепляется при помощи его юридического содержания, воплощенного в субъективных правах и обязанностях участников.

Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных случаях.

Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого их этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержания являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску.

[sms]

Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля господствующего класса, всего народа, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю масс. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера.

Чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства:

вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением;
связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.
Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение.

Значит, материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя два тесно связанных компонента (фактический и юридический), выступающих в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленных формулой “общественное отношение — материальное правовое отношение”.

При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли российского права. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением.

То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть, и действительно являются, материальные отношения ряда отраслей российского права, говорит о необходимости соответствующего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что в свою очередь имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.

Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, имеет волевую природу. Оно проявляется в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе связаны с действием правовых норм — определенных общих правил волевого характера. Кроме того, в каждом правоотношении заложен волевой элемент, проявляющийся в поведении участников правоотношения.

При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального правоотношения, в том числе и административно-процессуального, формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно-процессуального правоотношения.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание отражает особенности той среды государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех областей функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической, социально-культурной и административно-политической.

Следовательно, подобно тому, как возникновение отношений вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т.е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.

Конечно, поскольку эти три сферы государственной управленческой деятельности теснейшим образом связаны между собой, постольку и возникающие в каждой из названных сфер административно-процессуальные правоотношения также тесно связаны друг другом, являясь органической частью управленческих правоотношений вообще. Более того, как известно, каждая из названных сфер, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей государственного управления и административно-правового регулирования, обладающих спецификой, определенными отличиями в материальном плане. Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные правоотношения. Одни из них складываются в различных отраслях экономической сферы, другие — в отраслях социально-культурной сферы, третьи — в отраслях сферы административно-политической.

Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений выглядит более своеобразным, нежели первый. В первом случае система “материальное — процессуальное” складывается исключительно в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и находится под совокупным воздействием только норм материального и процессуального административного права. Вторая же система отношений выходит за пределы сферы государственного управления, начинаясь за ее “материальными” границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом отраслей российского права, получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных норм и, следовательно, административно-процессуальных правоотношений.

При таком варианте материальное содержание административно-процессуальных правоотношений приобретает в известном смысле смешанный характер, отражая одновременно особенности материального отношения, возникшего за пределами действия сферы управленческой деятельности органов исполнительной власти, и процессуального отношения, складывающегося под воздействием норм административно-процессуального права, действующего уже в управленческой сфере. Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т.е. юридическое содержание, а с другой — дают основания для классификации административно-процессуальных правоотношений по их материальному содержанию.

Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения. Субъектный состав, будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь предопределяет полномочия и обязанности участников различных вариантов правоотношений. Здесь могут быть различные варианты:

гражданин и орган исполнительной власти либо его представитель;
иностранный гражданин (лицо без гражданства) — орган исполнительной власти;
орган исполнительной власти — государственный служащий;
государственный служащий — государственный служащий;
гражданин — мировой судья и другие варианты.
Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т.д., делает актуальной задачу их научной классификации.

В работах по общей теории права содержатся различные мнения по вопросу о классификации правовых отношений.

Некоторые авторы классифицируют правовые отношения по характеру функций, выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу.

Положив в основу классификации те функции, которые свойственны правоотношению как “конкретизатору” общих предписаний юридических норм, С. С. Алексеев предложил различать три вида правоотношений:

общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического положения;
конкретные регулятивные правоотношения, непосредственно направленные на закрепление конкретного поведения субъектов;
охранительные правоотношения, непосредственно направленные на реализацию мер государственно-принудительного воздействия.
По мнению С. С. Алексеева, “указанные виды правовых отношений в большинстве случаев действуют в единстве, сочетании. Например, конкретные регулятивные правоотношения функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные; в свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных (общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются меры юридической ответственности, меры защиты”. Надо отметить, что в этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются общерегулятивные отношения от правовой нормы.

Выявлением отдельных групп правоотношений внутри той или иной отрасли права занимаются обычно представители отраслевых научных дисциплин в той, однако, мере, в какой их вообще интересует проблема правового отношения. Например, В. С. Основин предлагал классифицировать государственно-правовые отношения:

по целевому назначению;
по содержанию;
по форме;
по субъектам;
по времени существования.
Г. И. Петров подразделял административно-правовые отношения по содержанию, по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников.

Административно-процессуальные правоотношения можно также классифицировать по следующим основаниям:

по содержанию;
по видам административного производства;
по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений;
по соотношению прав и обязанностей их участников.
Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, подобно соответствующим административно-правовым материальным отношениям, носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при поступлении гражданина на государственную службу. Другие группы отношений складываются, например, в определенных отраслях государственного управления и административно-правового регулирования — промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении и др.

Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса. По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются на:

отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
отношения, возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам;
отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;
отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;
отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;
отношения, возникающие в регистрационном производстве;
отношения, возникающие в лицензионном производстве;
отношения, возникающие в исполнительном производстве.
Деление административно-процессуальных отношений по отраслевой принадлежности основывается на том, что в данном случае мы имеем дело не с отдельным, изолированным административно-процессуальным правоотношением, а с системой отношений, где административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Как уже отмечалось, эта система состоит из трех элементов:

фактическое общественное отношение;
материальное правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение;
административно-процессуальное правоотношение.
Между названными элементами существует неразрывная связь. При этом каждый из них относительно самостоятелен и обладает определенными свойствами, оттеняющими его специфику. Связь между элементами данной системы выражается в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении, а именно: от фактического общественного отношения — через материальное правоотношение — к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной цели — достижению необходимого юридического результата.

Связь между элементами названной системы выражается также в наличии единого материального содержания, на основе которого и происходит движение системы в направлении от “объекта-цели” к “объекту-результату”.

Такой подход позволяет более полно учитывать особенности одновременного правового регулирования подобного рода систем несколькими отраслями российского права и определить место каждой из них.

Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся на:

имеющие своей целью реализацию административно-правовых материальных отношений;
имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;
имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами российского трудового права;
имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права;
имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права;
имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.
По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения.

Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г., предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил).

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.

Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении — снизу вверх или сверху вниз — они развиваются. В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г “Об основах государственной службы Российской Федерации”, согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т. д.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.

Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.

Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные — имеет черты сходства с вертикальными. Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 1993 г., Госгортехнадзор вправе давать обязательные для исполнения предписания поднадзорным предприятиям различных отраслей народного хозяйства, подчиненным соответствующим ведомствам.

[/sms]